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追认与盘活 深圳“经济特区管理线”撤销的多重含义

财经杂志2019-07-05 07:25:56

管理线被正式撤销,深圳当地舆论普遍将其解读为是一种形式上的“追认”,各方对其撤销后对已然进入攻坚阶段的关内外的一体化会产生何种影响才更为关注。

(资料图)


《财经》记者 焦建/文 苏琦/编辑


1月15日下午,中国政府网发布《国务院关于同意撤销深圳经济特区管理线的批复》(下称《批复》)称:为促进深圳经济特区一体化发展,结合特区建设发展面临的新形势新使命新任务,国务院同意撤销深圳经济特区管理线(深圳本地俗称为“二线”)。


继深圳特区范围扩至全市、二线关查验设施拆除之后,建于上世纪八十年代的 “二线”正式撤销,一方面意味着深圳原特区内外原本已“形同虚设”的隔离界限被正式打破;另一方面,对于日益寸土寸金的深圳来说,这也意味着原关内外一体化有望进一步加速,为其产业提供更多发展空间。


由建至废



“二线”的出现,源于深圳经济特区建立之初只占深圳全市的一部分。为对特区和非特区部分进行管理,采用管理线将深圳划分为特区内外(关内外)。


类似的管理方式,是上世纪八十年代中国设立经济特区时的普遍做法,即以特区内先行先试加快改革,进而带动周边非特区部分改革加速。在广东的另外一个同样设立于上世纪八十年代的经济特区汕头,亦采用了类似“小块先行突围”的模式。


1985年3月,深圳经济特区管理线通过国家验收交付使用,其界限东起深圳盐田区梅沙背仔角,西至宝安区南头安乐,全长84.6公里,用3米的铁丝网作为隔离工具。


为更好的建设深圳经济特区,深圳在关内地区实施一系列特殊经济政策。香港特别行政区居民在进入深圳特区时,手续得以大为简化;但内地居民则需要办理《边防证》等相关手续后才能进入。


在改革开放之初即来深圳工作的一位商业人士对《财经》形容当年的场景时称,“办证的人很多,手续又繁琐。炎炎夏日大热天里排队,各种体味混杂,并不轻松”。


直至2008年元月,进入深圳特区的“边防证”才被正式取消。


相关资料显示:管理线在促进深圳经济特区持续、快速、稳定发展,保持特区内良好的社会治安,保证改革开放政策在特区内的顺利实施,减轻边境一线的压力,维护香港的繁荣稳定和国家长治久安等方面,都发挥了重要作用。


正因如此,《批复》仍同时要求:深圳经济特区管理线撤销后,要进一步加强粤港边界一线管控,强化基础设施建设,确保粤港边界持续稳定。


但在香港回归前后,有关此种管理模式存废的讨论开始出现。有政协委员提案称应权衡其价值及意义,主张将“二线”后移,只在通往东莞、惠州等交通要道设卡检查,不设围网,放宽《边防证》发放。


在随后的数年时间中,这种讨论变得逐渐热烈起来。据当地媒体报道称:“把一个城市用100多公里的铁丝网截断,实在是给城市发展带来很大阻碍。”深圳市委原书记厉有为曾如此形容。


作为回应,各级管理部门曾组成多个相关调研组,但均认为应维持管理线模式政策不变。时至2010年7月,国务院批复深圳经济特区扩大至全市,不再分为特区内外,管理线仍被保留。


“在实际的工作与生活中,随着近几年来深圳将原本把管理线串联在一起的十余个二线关查验设施——其大多位于城市交通节点——陆续拆除,管理线本身的铁丝网等物理实体存留依然很少,管理机构也并不明晰。但就是这个说法本身划分出的关内与关外,让特区的一体化总让人有如鲠在喉之感。你去打个出租车,前几年时一说关外,很多关内的司机都不爱去的。”前述人士称。


一体化攻坚



中国(深圳)综合开发研究院常务副院长郭万达认为:此前地方政府与边防部门为了经济发展和特区一体化已实行了很多便利措施,不过这多为地方政府行为,国务院批复撤销经济特区管理线则行为意义不一样,其主要目的是针对深圳面临的新形势、新使命、新任务。


事实上,管理线被正式撤销,深圳当地舆论普遍将其解读为是一种形式上的“追认”,各方对其撤销后对已然进入攻坚阶段的关内外的一体化——尤其是土地利用——会产生何种影响,才更为关注。


《批复》中也称:广东省和深圳市要认真做好经济特区管理线撤销相关工作,并以此为契机,实施深圳全市域统一的城乡规划建设管理,进一步优化城市功能布局,完善交通基础设施,推进节约集约用地,强化环境保护和生态建设,有序提升公共产品和服务供给水平,实现更高质量的城市化,为新时期超大城市规划建设管理运营积累经验、当好示范。


自2010年7月“特区扩围”以来,深圳市已先后进行了三轮特区一体化建设三年实施计划。以基础设施、公共服务、城市公共安全等为突破口,加大政策、资源、人才向原特区外倾斜力度。


据相关统计显示:“十二五”期间,深圳向原特区外投资累计超过8899亿元,占全市总投资的70%。这个比例在深圳的“十三五”规划纲要中,更是提高到80%以上。


“就土地空间价值的平衡性来说,深圳目前关内和关外仍然存在较大差异。这就导致了关内土地成本很高,大家仍然不愿向关外发展。管理线撤销,关内外进一步一体化发展进一步加速后,深圳通盘利用土地的能力会进一步加强。”多年来持续关注深圳土地问题的世联行首席工改顾问董极对《财经》记者表示。


据他分析:深圳层面的政策实践及政策引导近年来一直未曾停歇。例如,在深圳最近的相关规划中,对关外项目土地开发的贡献率要求就提出了很高的要求。


所谓贡献率,以一块一万平方米的土地来说,占比百分之十五,即开发商要拿出一千五百平方米的土地去修建道路、绿地或者幼儿园、会展中心等公共基础设施。在此之前,深圳关内的政策贡献率数字大约为百分之十五左右,实际可达到百分之二十五左右。


因为关外的基础设施缺乏,最高的贡献率可能达到百分之五十(普遍为三四十)。而“开发商仍有盈利空间的原因,是深圳去年底开始已将关内的高容积率标准向关外拓展倾斜。”董极称。此外,关外本身的土地利用也在开始采用多中心的卫星城开发模式,不再聚焦于一个核心挤在一起。


此外,《财经》记者近日还发现:随着龙岗、光明等新区的产业升级及对土地的需求日益增多,越来越多的低端制造业开始向临深片区搬迁。“我的工厂,过去设在关内,目前设在关外,马上只能搬去东莞了。带客户看成品的难度越来越大,但深圳要升级,没办法。”深圳五方家居城内一位从事定制家具的赵生对《财经》记者称。



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责编  |  黄姝静  shujinghuang@caijing.com.cn

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